Vstup do EÚ

Vstup Slovenska do EÚ v r. 2004 bol rozhodujúcim krokom pri začleňovaní krajiny do európskych štruktúr. Vstupom do Európskej únie získalo Slovensko pístup k cca 40 finančným nástrojom pre podporu rôznych oblastí od zachovania prírodných zdrojov, cez vzdelávanie, výskum a vývoj, až po bezpečnosť a spravodlivosť.
Časť z nich („štrukturálne fondy a kohézny fond“) boli odovzdané do správy národných orgánov - ministerstiev, orgánov štátnej správy a regionálnej samosprávy pri zachovaní istej miery koordinácie prostredníctvom spoločného programového dokumentu („Spoločný strategický rámec “) a centrálneho koordinačného orgánu (CKO). Iná časť („Fondy územnej spolupráce“) boli odovzdané do správy národných orgánov mimo rámca centrálnej koordinácie. V rovankom režime fungovali aj finančné mechanizmy poskytované Švajčiarskom a Nórskom na základe zmlúv s EÚ. Existovali i ďalšie nástroje, ktoré spravovala priamo Európska Komisia a za týmto účelom si na Slovensku spravidla zriadila svoje kontaktné miesta.

Výročné správy o členstve Slovenska v EÚ:

Hodnotiaca spr�va po 10 rokoch clenstva SR v E�

9. V�rocn� spr�va o clenstve SR v�E� 2013

10. V�rocn� spr�va o clenstve SR v�E� 2014

11. V�rocn� spr�va o clenstve SR v�E� 2015, Pr�lohy

12. V�rocn� spr�va o clenstve SR v�E� 2016

13. V�rocn� spr�va o�clenstve SR v�E� 2017

QR_20210721_01_01

Fondy európskej pomoci - Úvod

Azda niet inej témy, o ktorej by sa hovorilo tak veľa a vedelo tak málo, ako je otázka čerpania fondov európskej pomoci. Verejný diskurz z času na čas zaplavia poplašné správy o nedočerpaných stámiliónoch, o hroziacich korekciách ktoré musíme vrátiť, inokedy kraľujú éteru propagačné šoty o Eugenovi, ktorý chodí s gitarou po Slovensku a nachádza skvelé projekty financované z Eurofondov. Pritom aj samotný Eugen je financovaný z Eurofondov …

Nálady panujúce v spoločnosti sú rozpačité. Z jednej strany panuje konsenzus o tom, že Eurofondy rozkrádajú, z druhej strany nás napĺňa optimizmom argument o „80% verejných investícií na Slovensku hradených z Bruselu “. Kde je pravda a ako to je v skutočnosti, to nevie nikto. A neexistuje ani spôsob, ako by sa mohol niekto rozumným úsilím dopracovať k údajom o distribúcii pomoci. Bráni tomu “Eurofondová bublina” ktorou budeme v tejto publikácii označovať uzavretý finančný a informačný priestor, vnútri ktorého sa nachádzajú „informovaní účastníci” a mimo neho my všetci ostatní v úlohe divákov. Občas sa prevezieme v nových vlakoch, po nových diaľniciach a míňame budovy škôl oblepené polystyrénom. Zostáva však nezodpovedaná základná otázka či reálna hodnota týchto investícií dosiahla 1/7 ich rozpočtu - čo je ovyklá výška pramej spoluúčasti. Nebodaj či dosiahla 1/2 rozpočtu - aktuálnu čistú pozíciu SR voči Bruselu. Nie je vždy celkom zrejmé, že akýkoľvek projekt financovaný z eurofondov predražený dvojnásobne je už pre slovenských daňových poplatníkov čistá strata…

Na týchto stránkach sa pokúsime zmapovať reálne kontúry distribučného a dokumentačného mechanizmu finančnej pomoci, ktorý zjednodušene nazývame Eurofondami. Celá filozofia Eurofondov je založená na problematike regionálnych rozdielov („disparít“) a ich vyrovnávania v rámci EÚ i regiónov členských krajín. Práve toto hľadisko stálo pri zrode dotačnej politiky a je dodnes leitmotívom regionálnych politík EÚ. Ich podstata sa nemení, i keď terminológia napreduje míľovými krokmi. Ciele a stratégie EÚ zamerané na znižovanie rozdielov medzi štátmi a regiónmi boli pôvodne označované termínom Regionálna politika (do roku 1988). Vtedy sa zaviedol termín Štrukturálna politika (požíval sa medzi rokmi 1988 a 2006). Podľa oficiálnej definície sa od regionálnej politiky líšil tým, že zahrňoval aj otázky nezamestnanosti a rozvoja vidieckych sídiel. Ale potom sa objavil sexy termín Kohézna politika (2007-2013) aby sa aktuálne používal termín Politika súdržnosti (súdržnosť = kohézia). Neustála migrácia pojmov vytvára klamlivé zdanie pohybu...

Pomoc je organizovaná vo forme tzv. operačných programov. Ide o programový dokument schvaľovaný v Bruseli, ale súčasne aj organizačnú štruktúru pripomínajúcu akciovú spoločnosť s vlastnu exekutívou - „sprostredkovateľským orgánom“ a predstavenstvom - „riadiacim orgánom“. Operačné programy zamestnávajú stovky pracovníkov - projektových manažérov, analytikov a metodikov, ktorí vytvárajú mnohovrstvové sito výziev, príručiek, manuálov, kritérií a metodík, postupov a kontrolných postupov, ktorými "opevnia" svoj hrad pred náporom záujemcov o európske peniaze. Súčasne vynakladajú veľké úsilie na propagáciu a mobilizáciu záujemcov. Aby ich načisto zmiatli, podsúvajú im skreslené informácie a vyvolávajú celkom neadekvátne predstavy o fungovaní programov.

Základom agendy OP sú projektové spisy, ktoré sú utajené. Ako vyzerá úspešný projekt, ktorý prešiel sitom, je know-how niekoľkých konzultačných firiem. Zamestnanci orgánov operačných programov sa “samofinancujú” z projektov vlastného operačného programu určených na technickú pomoc (3,13-4% rozpočtu OP). Zamestnanci centrálnych riadiacich štruktúr sa samofinancujú z extra operačného programu vytvoreného za týmto účelom s názvom “Technická pomoc”. Z týchto zdrojov sa financujú aj štúdie, hodnotenia, informácie, komunikácia, kontaktné miesta, poradenstvo, školenia. Pravidlá EK umožňujú, aby na strane žiadateľa aj prijímateľa bol ten istý subjekt. Umožňujú tiež, aby sa výzvy vypisovali pre vopred určeného prijímateľa (tzv. "Vyzvania").

Img_20210722_01

Fondy pomoci

Pomoc EÚ je technicky poskytovaná z niekoľkých fondov – finančných nástrojov, ktoré vznikli postupne, sú manažované rôznymi organizačnými zložkami EK a riadia sa podľa rôznych smerníc EK. Kým z hľadiska prijímateľov tento fakt nehrá prakticky žiadnu úlohu, z hľadiska riadenia procesu a zúčtovania pomoci s EK ide o kľúčový prvok. V posledných cykloch je citeľná snaha EK zjednodušovať a zjednocovať mechanizmy rôznych fondov, čo bola motivácia vedúca k vypracovaniu Spoločného strategického rámca (CSF). V bruselskej terminológii sa tomu hovorí Princíp koncentrácie.

Okrem programov EŠIF prúdi z Bruselu pomoc aj ďalšími kanálmi:

- Nástroje Európskej územnej spolupráce
- programy cezhraničnej spolupráce
- nadnárodnej spolupráce
- medziregionálnej spolupráce
- Programy rozvoja vidieka
- Komunitárne programy

CKO sa snaží získať prehľad aj o niektorých z týchto programov a integrovať ich do svojej evidencie, darí sa jej to však iba z menšej časti. Faktom ostáva, že asi 1/3 európskej pomoci preteká mimo centrálnej evidencie.

Ustanovenia Systému riadenia EŠIF a dokumentov vydávaných na základe Systému riadenia EŠIF sa vzťahujú primerane na implementáciu tých programov EÚS, kde SR vystupuje ako RO (s výnimkou OP INTERACT III 2014 – 2020, na ktoré sa ustanovenia Systému riadenia EŠIF nevzťahujú).... Špecifiká implementácie v rámci programov EÚS, ktoré objektívne neumožňujú aplikáciu postupov štandardne upravených v Systéme riadenia budú upravené v riadiacej dokumentácii jednotlivých programov. Jednotlivé orgány zodpovedné za implementáciu v rámci programov EÚS (vrátane OP INTERACT III 2014 – 2020) sú povinné poskytovať informácie a súčinnosť CKO a ostatným národným orgánom za účelom plnenia povinností vyplývajúcich z platnej legislatívy EÚ a SR, najmä poskytovať informácie vo formáte a v čase stanovenom CKO na vypracovanie správ potrebných na monitorovanie PD a iné úkony, ktoré je potrebné vykonávať na úrovni PD. (Systém riadenia EŠIF 2014-2020 ver. 6)
Img_20210722_02

Projekty generujúce čisté príjmy a režim štátnej pmoci

Výdavky projektov pre podniky financovaných z európskej pomoci sa musia znížiť o čisté príjmy generované projektom. Pojem „podnik“ sa definuje extenzívne a za účelom jeho identikácie EK dokonca definuje „Test subjektu v trhovom hospodárstve“.
Zložitá schéma posudzovana štátnej pomoci a povinnosť notifikovať EK takisto odzrkadľuje snahu nenarusiť ekonomickú súťaž a neposkytnúť príjemcovi ekonomickú výhodu.

Na pomoc v povolenej výške (t.j. bez nutnosti notifikácie EK) sa používa výraz „minimálna pomoc (de minimis)“ a upravuje ju nariadenie č. 1407/2013.

Z hľadiska korupcie je kontrola výśky minimálnej pomoci irelevantná, keďže korupčná schéma sa nerealizuje cez prisvojenie investícií, ale cez získanie dodávok prostredníctvom zmanipulovaných VO. Nepotrebné a nepoužiteľné investície najlepšie napĺňajú zámer EK nenezvýhodňovať tretie subjekty (prijímateľov) a nenarúšať vnútorný trh únie. Kým tretie subjekty - dodávateľov - systém nijako nerieši.

Nariadenia č. 360/2012 a č. 1407/2013 určujú kedy sa pre celkovú sumu minimálnej pomoci ktorá nenarušuje vnútorný trh použijú trojročné limity 500/200/100 tis. Eur. Za účelom medziročného sledovania minimálnej pomoci bol vytvorený centrálny register, ktorý na Slovensku prevádzkuje Protimonopolný úrad.
QR_20210808_01_01

Orgány Európskej únie

Legislatívny model fungovania EÚ

Ciele, priority a opatrenia na ich dosiahnutie

Ciele a priority Spoločného strategického dokumentu sú stanovené v štyroch hierarchických úrovniach a dvoch dimenziách (strategické priority a horizontálne priority) a ich výsledkom je návrh opatrení, ktorými by sa mali dosiahnuť. K dispozícii je administratívny stroj na distribúciu peňazí a generovanie dokumentácie o sile cca 3.200 pracovníkov, ktorý na svoju prevádzku za 7 ročný cyklus stroví cca 700 mil. Eur (t.j. asi 4.3% zo sumy pomoci, ktorú spravuje). Úsilím uvedeného aparátu vznikne za 7+3 ročný cyklus odhadom cca 3.5 mil. strán rôznych správ a dokumentov a asi 15.000 prijímateľov pomoci vygeneruje vo forme monitorovacích správ ďalších 500-600 tisíc strán dokumentácie (v priemere 5 monitorovacích správ počas životnosti projektu).

Životný cyklus Žiadosti o nenávratný finančný príspevok (ŽoNFP)

Životný cyklus žiadosti o Platbu

Img_20210815_01

Dokument Spoločný strategický dokument

Programový dokument pre programovacie obdobie určuje oblasti, nástroje a ciele využívania fondov. Pre programovacie obdobie 2007-2014 sa tento dokument volal Národný referenčný rámec, pre obdobie 2014-2020 Partnerská dohoda. Jeho štruktúra sa riadi podľa všeobecného nariadenia EÚ. Zo strany Bruselu je formálneukotvený v Lisabonskej stratégii a zo strany Vlády SR sa opiera o národný program reforiem. Je na vrchole distribučného reťazca Eurofondov a určuje rámce použitia cca ⅔ dotácií, ktoré krajina dostane. Fakticky práve tu dochádza k vylúčeniu potenciálnych prijímateľov z rozhodovania o použití eurofondov. Ide o magickú slohovú prácu naplnenú abstrakciami ako „kohézia“, „inovácie“, „informatizácia“ a nikto nemôže vedieť, či sú správne alebo nesprávne, či javy ktoré popisujú sú javy reálneho sveta, alebo sveta ktorý nastane v čase uskutočňovania o 10 rokov, alebo sú mimo reality. V tomto okumente je tiež v hrubých rysoch navrhnutá distribučná schéma. Dokument, ktorý predurčuje osudy 15 mlrd. Eur pomoci vzniká za zatvorenými dverami bez akejkoľvek diskusie.

Životný cyklus Spoločného strategického dokumentu

Dokument Operačný program (OP)

Operačný program je dokument vypracovaný pracovnou skupinou zriadenou RO v súlade s princípmi partnerstva. Je výsledkom etapy „programovania“. Predkladá ho členský štát a schvaľuje EK. Určuje stratégiu rozvoja pomocou priorít, ktoré sa majú realizovať s pomocou finančného nástroja EÚ. Organizácia práce v rámci OP sa riadi princípom rozdelenia funkcií riadenia a kontroly na role riadiaceho orgánu, certifikačného orgánu a orgánu auditu.

Img_20210815_02

Hierarchia cieľov, priorít a zdrojov financovania na príklade PO 2007-2013

Medzi stratégiami, cieľmi, prioritami, zdrojmi financovania a hocičím je možné kresliť rôzne hierarchie, ktoré potom dávajú nekonečný priestor pre imagináciu a kombinácie. Konzultačné firmy to vítajú, lebo podobné štruktúry možno premietať do mnohorozmerných matíc, stoviek strán textu, farebných prstencových diagramov pod. Nezmyselnosť pojmov je ľahké odhaliť logickým testom – ak pojem otočíme a pritom nič nestratí zo svojej výpovednej hodnoty, potom žiadnu nemá (Tematické priority=Prioritné témy). Podobné štruktúry a hierarchie sú v programových dokumentoch pomerne časté, a majú čitateľa vlákať do kognitívnej pasce - slúžia ako dymová clona, ktorá má znemožniť porovnávať reálne výsledky projektov s pôvodnými cieľmi.

Z teórie riadenia vieme, že nie je možné riadiť žiadny systém, ktorý by operoval s viac ako jednou regulovanou veličinou.

Img_20210815_03